多地调整土地收益分配 赋能乡村振兴开新局

本报记者 王登海 北京报道

2022年6月8日，四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的实施方案》，提出“十四五”时期，各市（州）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。到“十四五”期末，以市（州）为单位核算，土地出让收入用于农业农村比例达到10%以上，以省为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

事实上，不仅仅四川省，今年以来，河南、山东、贵州、广西、云南、辽宁等多个省份已经出台相似政策，对土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的具体目标、使用方向做了细化要求。

《中国经营报》记者了解到，调整完善土地出让收入使用范围，优先支持乡村振兴，是党中央、国务院作出的决策部署。早在2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》，对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点工作提出明确要求。

稳步提高土地出让收入支农比例

党的十九大以来，乡村振兴发展始终是我国经济发展战略规划的重要内容，但同时，资金的缺乏仍然是当前乡村振兴战略面临的主要困境之一。

面对乡村振兴资金短缺的难题，《意见》明确提出，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

“在我国乡村，土地一般是集体性质土地，而城市则一般为国有土地。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分，而长期以来，我国土地增值收益主要用在城市发展建设上。”中国文化管理协会乡村振兴建设委员会副秘书长袁帅表示，《意见》要求地方政府在获得土地收入后必须有一定比例用来支持农村农业建设，这对于补齐农村发展短板、特别是基础设施建设，医疗、教育、物流等提供了资本助力，调整完善土地出让收入使用范围，加大农业农村投入力度，有利于进一步夯实农业农村优先发展基础，这对乡村发展而言将是巨大的利好，同时也是对乡村振兴发展战略的地方规划落地实施的有效衔接。

IPG中国首席经济学家柏文喜也表示，实现城乡同步发展，让乡村共享社会经济发展的成果，是“三农”建设和消灭城乡差别、走向共同富裕的重要保证，因此在工业化和城市化达到一定阶段之后，以“提高土地出让收入支农比例”的形式来反哺农村，加大对于农村的投入，加快农村建设与发展，正是该项政策出台的重要背景与现实意义所在。

记者了解到，政策层面也明确土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

多地加快政策落实

今年以来，全国各地加快落实提高土地出让收入用于农业农村比例的政策，河南、山东、贵州、广西、云南、辽宁等多个省级政府已经出台了相关政策。

根据《意见》的安排，各地可以结合本地实际从两种计提方式中选择一种组织实施。

第一种方式是，按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提。

第二种方式是，按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

记者了解到，河南、贵州采取的是第一种计提方式。河南提出，“十四五”时期，2022年、2023年、2024年省市县三级土地出让收益用于农业农村比例分别不低于32%、40%、48%；到2025年，全省土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，若实际计提数小于土地出让收入8%，则按不低于土地出让收入8%计提。

而贵州明确指出，省级、市（州）级、县（市、区）级在现行计提比例的基础上，按照每年提高一定比例进行计提，确保到2025年年底全省土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，具体目标为：到2022年年底不得低于35%、到2023年年底不得低于40%、到2024年年底不得低于45%、到2025年年底达到50%以上。

山东和云南则采取的是第二种计提方式，山东省明确，以市为单位核算，采取按照土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上的方式计提，2022年各市土地出让收入用于农业农村比例达到7%以上，以后每年提高1个百分点以上，本着就高不就低的原则，实现到“十四五”期末土地出让收入10%以上、土地出让收益50%以上用于农业农村比例的目标要求。

云南的路径则是，2021年至2025年，全省及各州（市）土地出让收入用于农业农村的占比分别达到6%、7%、8%、9%、10%以上；确保到“十四五”期末，全省及各州（市）土地出让收入用于农业农村比例达到10%以上、土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

辽宁也是第二种方式，该省提出，以市为单位，按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提，2021年从土地出让收入中计提2%，以后每年递增不少于2%。到2025年，全省达到10%以上，总体上实现土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

在提高土地出让收入用于农业农村的比例后，该如何提高资金的使用收益？

袁帅认为，保障资金助力乡村振兴切实发挥成效，首先应该因地制宜，因材施策，重点发展乡村产业，以加工业为重点，打造农业全产业链；其次是发展乡村休闲旅游为重点，拓展农业多种功能和乡村多元价值，利用三产服务一产，带动二产，实现一二三产融合发展；再次是实施“数商兴农”工程，以农村电商为重点，畅通农产品商贸流通渠道，推动乡村产业发展稳基础、提效益；最后是务必保障粮食等农产品的生产和供应保障。

不过，柏文喜表示，各地在提高土地出让收入用于农业农村的比例后，还需要从投入产出比的角度，更多地以市场化的方式来加大对农业农村的投入力度，只有如此才能提高资金的使用收益，实现投资的正向循环和可持续发展。

健全资金调剂机制

为了防止出现有的地方计提的资金用不完、有的地方计提得很少，根本不够用，《意见》还对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。

《意见》明确，建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

在资金调剂方面，各省的方式也不一样。河南提出，将省级统筹的农田水利建设资金的10%、集中的土地出让收入、分成的新增建设用地有偿使用费向粮食主产和财力薄弱县（市、区）倾斜，重点支持粮食主产、财力薄弱、乡村振兴任务重的县（市、区）。贵州的方式是，市（州）政府对所辖常住人口城镇化率高的城市主城区，可统筹其土地出让收入用于农业农村的资金，在所辖县（市、区）间进行调剂支持乡村振兴，市（州）级统筹办法和具体比例由市（州）自主确定。山东则明确，在中央统筹基础上，省财政继续统筹农田水利建设资金的20%，新增建设用地土地有偿使用费的30%（青岛比例仍为20%），重点支持粮食主产区和财力薄弱县（市、区）乡村振兴。

“提高土地出让收入用于农业农村的比例，只是加大对农业农村投资来源之一。”柏文喜表示，除了健全资金调剂机制外，一些土地出让收入较少的地方，则需要充分发挥财政的转移支付功能，在加大转移支付投入的同时积极引导市场化资金的跟进和投入，并最终形成良性的投入产出和可持续的发展机制。

袁帅也表示，提高土地出让收入用于农业农村的比例，也仅仅只是资金筹措渠道方式之一，对于一些土地出让收入较少的地方，应该充分认知自身，发掘本身其他资源，强化税收征管，盘活存量资源，加快闲置资产处置，做好财政预算，优化支出结构，不能过于依赖土地收入，要积极开拓经济发展建设资金来源渠道和社会资本融资渠道。